25. Oktober 2004:

In Sachen

der Fraktion der Bürgerbewegung pro Köln e.V. im Rat der Stadt Köln, diese vertreten durch die Fraktionsvorsitzende Judith Wolter, Grafenwerthstr. 66a, 50937 Köln,

- Antragstellerin -

Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwälte Beisicht und Dr. Schlaeper, Gartenstr. 3, 51379 Leverkusen

gegen

den Rat der Stadt Köln, vertreten durch den Oberbürgermeister, Rathaus, 50667 Köln,

- Antragsgegner -

beantrage wir namens und mit Vollmacht der Antragstellerin im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO

Die Antragstellerin ist eine aus vier Mitgliedern bestehende Fraktion des Rates der Stadt Köln, die sich ausschließlich aus Mitgliedern der Bürgerbewegung pro Köln e.V. zusammensetzt.

Die Bürgerbewegung pro Köln e. V. wurde am 26.09.04 mit 4,7 % der Stimmen, daß heißt mit Fraktionsstärke, in den Kölner Stadtrat gewählt.

In der konstituierenden Sitzung des Rates am 14.10.2004 beschloß der Rat der Stadt Köln gegen die Stimmen der Antragstellerin im Wege der Dringlichkeitsentscheidung das hier angegriffene Fraktionsfinanzierungsmodell.

Glaubhaftmachung: Vorlage des Beschlusses des Rates der Stadt Köln vom 14.10.04, Drucksachen Nr. 1259/004.

Zur Begründung der Dringlichkeit wurde ausgeführt, daß die bisherige Regelung über die Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen aufgrund der Entscheidung des OVG Münster vom 30.03.2004 wegen der Zuwendungen an Einzelmandatsträger unzulässig sei.

Das beschlossene Finanzierungsmodell differenziert zwischen

I. Personalkostenzuschuß,

II. Pro-Kopf-Zuweisung und

III. Gewährung von Sachleistungen.

Die Punkte II. und III. sind nicht zu beanstanden und werden von der Antragstellerin nicht angegriffen.

Bezüglich Ziffer I. wird nach der Größe der Fraktionen differenziert. Fraktionen mit vier bis sechs Mitgliedern erhalten Personalkosten lediglich für eine halbe Stelle einer Bürosekretärin, Fraktionen mit sieben bis neun Mitgliedern erhalten die Kosten für jeweils eine hauptamtliche Stelle eines Fraktionsgeschäftsführers sowie einer Bürosekretärin. Hinsichtlich der weiteren Differenzierungen wird auf die Anlage zur Beschlußvorlage Bezug genommen.

Die Antragstellerin hat einen Anspruch auf Erstattung der Kosten für einen hauptamtlichen Geschäftsführer sowie eine hauptamtliche Bürosekretärin. Dies ergibt sich zum einen aus § 56 Abs. 3 S. 1 GO NW, zum anderen aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 GG und dem Grundsatz der Chancengleichheit der Fraktionen, der sich aus Art. 21 GG herleitet.

Im Zuge der Kommunalreform für das Land Nordrhein-Westfalen im Jahre 1994 ist in § 56 Abs. 3 S. 1 GO NW ein Anspruch der Ratsfraktionen auf Mittelzuwendungen durch die Kommunen verankert worden. Hiernach gewährt die Gemeinde den Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen sowohl zu den sächlichen als auch zu den personellen Aufwendungen. Zu den sächlichen Zuwendungen zählen anerkanntermaßen die Kosten für die Anmietung von Räumen, sowie die Kosten für die laufende Geschäftsführung in Form von Büromaterial, Telefon, Literatur und Fachzeitschriften. Soweit es die Größe der Vertretungskörperschaft rechtfertigt, werden in personeller Hinsicht Aufwand für voll- oder teilzeitbeschäftigtes Fraktionspersonal veranschlagt (Erlaß des Innenministeriums vom 2.1.1989, EildStNW 1989, 36; Rothe, Die Fraktion in den kommunalen Vertretungskörperschaften, Rnr. 73 ff.).

Die Bestimmung der Höhe der Zuwendungen, die den Fraktionen gewährt werden sollen, liegt im pflichtgemäßen Ermessen des Rates (OVG NRW, VR 2004, 104 f.)

Die Ermessensentscheidung des beklagten Rates, der Antragstellerin eine deutlich geringere Personalkostenzuwendung zu gewähren, ist jedoch fehlerhaft. Unstreitig werden den anderen Fraktionen durch das angegriffene Fraktionsfinanzierungsmodell sehr üppige Personalkostenzuschüsse gewährt. Der bezüglich der Antragstellerin nächst größeren Fraktion der FDP mit 7 Ratsmitgliedern wurde sowohl ein hauptamtlicher Vollzeitgeschäftsführer sowie eine hauptamtliche Vollzeitbürokraft gewährt. Die Antragstellerin wird hiervon im Wesentlichen rechtsmißbräuchlich ausgeschlossen. Infolge des angegriffenen Fraktionsfinanzierungsmodel erhält die Ratsfraktion der FDP demzufolge einen 6-fach höheren Betrag für Personalkosten als die Antragstellerin.

Ohne hauptamtlichen Geschäftsführer sowie ohne eine Vollzeitbürokraft kann die Antragstellerin ihre organschaftlichen Aufgaben in einer Millionenstadt wie Köln nicht einmal ansatzweise erfüllen. Wer soll denn den täglichen Geschäftsführungsbedarf bei der Vor- und Nachbereitung von Ausschusssitzungen und Ratssitzungen für die Antragstellerin leisten? Wie soll ohne einen hauptamtlichen Geschäftsführer vernünftigerweise die Arbeit der gewählten Fraktionsmitglieder und der sachkundigen Bürger der Antragstellerin in den Ausschüssen bzw. im Rat koordiniert werden? Wer außer einer Geschäftsführungskraft soll denn für die Antragstellerin Beratungsvorlagen erstellen bzw. übermitteln? Die Fraktionsmitglieder von pro Köln gehen alle einem bürgerlichen Beruf nach und müssen ihre kommunalen Aufgaben in der Regel in ihrer knapp bemessenen Freizeit erledigen. Die täglichen Geschäfte einer Fraktion, die Koordinierung der in der Fraktion zusammengeschlossenen Ratsmitglieder, die Vor- und Nachbearbeitung vom Ausschuss- bzw. Ratsitzungen kann in einer Großstadt wie Köln nur ein hauptamtlicher Geschäftsführer leisten.

Die Bemessung des Personalbedarfs einer Fraktion ist nach deren Stärke und deren Bedeutung in Relation mit der von der Größe der Stadt Köln anhängigen Komplexität der Aufgaben zu sehen. Zur Bewältigung ihrer Aufgaben benötigen alle Fraktionen daher sowohl Fach- als auch allgemeines Personal für den Geschäftsstellenbetrieb, um die Fraktionsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Fraktionen zu gewährleisten. Dieser Grundbedarf wird der Antragstellerin aus sachfremden Motiven verweigert.

Geradezu abstrus ist die Rechtsauffassung des Antragsgegners, die anderen Fraktionen hätten einen höheren Geschäftsordnungsaufwand, da sie mit Sitz und Stimme in den jeweiligen Ausschüssen und Beiräten vertreten wären. Der Lokalpresse war zu entnehmen, dass wegen des Ratseinzuges in Fraktionsstärke der missliebigen Antragstellerin die anderen Fraktionen sich darauf verständigt haben, die Zahl der stimmberechtigten Mitglieder in den jeweiligen Ratsausschüssen von 13 auf 11 zu verringern. Die Antragstellerin wurde insoweit aus ausschließlich sachfremden Motiven ausgegrenzt. Diese Ausgrenzung der Antragstellerin, welche zudem noch gegen das Missbrauchverbot verstößt, soll desweiteren nunmehr als Begründung für die weitere existenzgefährdende finanzielle Benachteiligung der Antragstellerin herhalten. Eine solche Argumentation des beklagten Rates ist rechtlich nicht haltbar. Selbstverständlich ist die Antragstellerin als Ratsfraktion in allen Ausschüssen und Beiräten mit Mandatsträgern mit beratender Stimme vertreten. Diese haben in den jeweiligen Gremien dieselben Rechte und Pflichten wie die übrigen Ausschussmitglieder. Deren Verhalten in den Ausschüssen muss natürlich ebenso koordiniert, vor- und nachbereitet werden, wie das Verhalten der übrigen stimmberechtigten Ausschussmitglieder. Die Ausschussmitglieder der Antragstellerin müssen und werden in allen Ausschüssen Anfragen, Anregungen, Initiativanträge stellen und dort zu den jeweiligen Vorlagen die Position der Antragstellerin darlegen.

Folglich ist der Koordinierungsbedarf der Antragstellerin sicherlich vergleichbar mit dem Koordinierungsbedarf der nur unwesentlich größeren FDP.

Wie bereits dargetan ist ohne einen hauptamtlichen Geschäftsführer dieser Koordinierungsbedarf nicht zu erfüllen. Die Gestellung eines Geschäftsführers sowie einer hauptamtlichen Bürokraft gehören in einer Millionenstadt wie Köln zum Grundbedarf einer Fraktion. Ohne einen hauptamtlichen Geschäftsführer ist die Fraktion der Antragstellerin de facto nicht arbeitsfähig. Dies ist die Intention des streitgegenständlichen Ratsbeschlusses.

Da es sich um Aufwendungen „für die Geschäftsführung“ der Fraktionen handelt, d.h. um Kosten, die sich aus der Erfüllung der organschaftlichen Aufgaben der Fraktionen nach der Gemeindeordnung ergeben, ist die Antragstellerin durch die rechtswidrige Versagung von hauptamtlichen Mitarbeitern zudem mittelbar in ihren kommunalverfassungsrechtlich zugewiesenen Teilnahmerechten verletzt.

Die Antragstellerin kann infolge der Versagung von Finanzmitteln für die Fraktionsgeschäftsführung als Minderheit im Rat ihre kommunalen Aufgaben nicht mehr ordnungsgemäß erfüllen. Der streitgegenständliche Beschluss stellt demzufolge eine Regelung dar, die ausschließlich gegen die Antragstellerin gerichtet ist, mit dem vorrangigen Ziel ihre Tätigkeit in der kommunalen Gebietskörperschaft zu beeinträchtigen.

Bei der Festlegung des Finanzierungssystems ist die Gemeinde an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden, der jenseits des Art. 3 Abs. 1 GG als objektivrechtliches Rechtsprinzip Geltung auch für die Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen und Organteilen beansprucht (OVG NRW, VR 2004, 104, 105; VG Gelsenkirchen, NWVBl 1987, 53, 58; Bick, Die Ratsfraktion, S. 107ff; Meyer, NWVBl 1991, 217, 218, 222).

Dieser allgemeine Gerichtssatz wurde im vorliegenden Fall verletzt. Die Differenzierung zwischen den kleinen Fraktionen zwischen vier bis sechs und sieben bis neun Mitgliedern ist nicht sachgerecht. Insbesondere die Höhe der Abstufung von einer halben Stelle einer Bürosekretärin zu zwei hauptamtlichen Mitarbeitern ist unverhältnismäßig. Ein Unterschied von drei Ratsmandaten zwischen der Antragstellerin und der nächstgrößeren Fraktion (die der FDP mit sieben Ratsmandaten) rechtfertigt nicht das Sechsfache an Personalkosten.

Der Gleichbehandlungsgrundsatz verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln (OVG NRW, a.a.O. S. 105; Meyer, a.a.O., S. 222). Zur Unterhaltung der Geschäftsstellen wie auch für Büromaterial und Literaturbeschaffung ist ein Grundbedarf für alle Fraktionen gleichermaßen anzuerkennen. Das Ansteigen der Mitgliederzahl bewirkt keineswegs eine lineare, sondern eine degressive Steigerung der Kosten (VG Gelsenkirchen, a.a.O., S. 58; Rothe, a.a.O., Rnr. 74).

Dieser anerkannte Grundbedarf wurde der Antragstellerin vorliegend verwehrt. Während die oben angeführten allgemein anerkannten Grundsätze bei der Verteilung der Haushaltsmittel in den Bereichen der sachlichen Zuwendungen sowie der Pro-Kopf-Zuwendungen in dem streitgegenständlichen Beschluß beachtet wurden, geschah dies bei der Verteilung der Personalkostenzuschüsse nicht. Hier wurde die Antragstellerin als kleinste Fraktion gegenüber den größeren Fraktionen, insbesondere gegenüber der FDP-Fraktion, gleichheitswidrig benachteiligt. Es wurde weder ein Sockelbetrag für den Grundbedarf gewährt, noch wurden die Zuschüsse in Proportionalität zur Mitgliederzahl gewährt. Vor allem aber wurde nicht berücksichtigt, daß keine lineare, sondern eine degressive Steigerung der Kosten mit dem Ansteigen der Mitgliederzahl anzunehmen ist. Die Zuwendungen zu den Finanzmitteln steigen zwischen der Antragstellerin und der FDP-Fraktion beinahe auf das Sechsfache bei nicht einmal doppelter Mitgliederzahl.

Hierdurch werden ebenfalls die übrigen Sachzuwendungen, die unter Beachtung des Gleichheitssatzes zwar verteilt wurden, aber nicht ausgenutzt werden können, entwertet. Die Möglichkeit der Kostenerstattung für Büroräume, Büromaterial, Zeitschriften, Literatur, Computer, Faxgeräte usw. nützt einer Fraktion nichts, wenn nicht ein Geschäftsführer die Literatur auswerten sowie die Büroräume mitsamt Ausstattung nutzen kann.

Wie bereits dargetan, soll durch die in der konstituierenden Ratssitzung gefundene Regelung die Arbeit der missliebigen Antragstellerin erheblich beeinträchtigt werden.

Da das Prinzip der Chancengleichheit die Wahrung staatlicher Neutralität beabsichtigt, ist für den hochpolitischen Bereich der Fraktionenfinanzierung eine ähnliche Ausgestaltung verfassungsrechtlich geboten, wie sie im Bereich der Parteienfinanzierung ihren gesetzlichen Niederschlag in § 5 Abs. 1 PartG gefunden hat. Weil § 5 Abs. 1 PartG bei verfassungskonformer Interpretation sowohl eine Sockelgarantie wie auch ein Mindestmaß an Abstufung fordert, ist ein solches Modell auch hier verfassungsrechtlich geboten, um die Neutralitätspflicht zu gewährleisten und keiner Fraktion einen Vorteil zukommen zu lassen, der nicht Ausdruck des im Wahlergebnis manifestierten Willens des Volkes ist. (Meyer, a.a.O., S. 222). Dem Unterschied zwischen einer vier- und einer siebenköpfigen Fraktion wird demnach durch die auch im vorliegend angegriffenen Beschluß vorhandene Pro-Kopf-Pauschale hinreichend Rechnung getragen. Die weitere Differenzierung ist damit rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten. Daher ist der Beschluß in bezug auf diese Differenzierung zwischen vier bis sechs und sieben bis neun Mitgliedern aufzuheben. Der Antragstellerin ist der gleiche Personalkostenzuschuß zu gewähren wie der Fraktion mit sieben Mitgliedern.

Der Beschluß verstößt zudem gegen das Mißbrauchsverbot als weitere Präzisierung des Minderheitenschutzes, da die erläuterte Differenzierung zwischen der Antragstellerin und der FDP-Fraktion auf sachwidrigen Motiven beruht. Der im allgemeinen Verwaltungsrecht im Zusammenhang mit Ermessensentscheidungen entwickelte Grundsatz gilt nicht nur für Einzelakte, sondern auch für den Erlaß abstrakt-genereller Regelungen und schränkt daher das den Kommunalvertretungen eingeräumte Ermessen ein. Das Mißbrauchsverbot verbietet insbesondere Regelungen, die u. a. gegen eine bestimmte politische Gruppierung gerichtet sind, mit dem ausschließlichen oder doch vorrangigen Ziel, ihre Tätigkeit zu beeinträchtigen. Das Missbrauchsverbot dient, im Gegensatz zum Willkürverbot, bei dem nur eine Ergebniskontrolle vorgegeben wird, einer Verhaltenskontrolle, die im Interesse eines wirksamen Minderheitenschutzes erforderlich ist, um parteipolitisch motivierte Manipulationen abzuwehren.

In Bezug auf die Festsetzung der Staffelungsstufen für die Gewährung der Personalkostenzuschüsse fällt zunächst auf, daß die unterste Stufe (vier bis sechs Mitglieder) genau auf die Größe der Antragstellerin angepaßt wurde, während die zweite Stufe sieben bis neun Mitglieder), ab der das Sechsfache (!) der untersten Stufe gewährt wird, genau bei der Größe der FDP-Fraktion einsetzt. In der vorherigen Ratsperiode wurde zwischen diesen beiden Fraktionsgrößen nicht differenziert. Es gab lediglich eine Stufe von vier bis neun Mitgliedern, unter die lediglich die bisherige FDP-Fraktion fiel, die in der vergangenen Ratsperiode über vier Ratsmandate verfügte.

Glaubhaftmachung: Vorlage der Anlage 1 zum Haushaltsplan der vergangenen Ratsperiode bezüglich Fraktionszuwendungen.

Diese Differenzierung kann sich nicht am Bedarf orientieren, da es in der letzten Ratsperiode keine Fraktion mit sieben, acht oder neun Mitgliedern gab, die gezeigt haben könnte, daß Fraktionen in dieser Größe einen sechsfach höheren Bedarf an Finanzmitteln wie die damalige FDP-Fraktion mit vier Mandaten haben.

Auch das als Begründung für die Dringlichkeit angeführte Urteil des OVG Münster vom 30.03.2004 (Az.: 15 A 2360/02) gibt keinerlei Anlaß für eine Abstufung innerhalb der kleinen Fraktionen. Es beschäftigt sich lediglich mit der Finanzierung von Einzelmandatsträgern und Gruppen.

Auffällig ist desweiteren, daß die Änderung des Fraktionsfinanzierungsmodell erst in der Ratssitzung im Oktober, also sieben Monate nach dem Urteil des OVG Münster eingeführt wurde, zufälligerweise aber genau mit dem Einzug der Antragstellerin in den Stadtrat mit vier Mitgliedern, während die FDP mit sieben Mandaten einzog.

Offensichtlich wurde das Ergebnis der Kommunalwahl abgewartet und dieses zur Festlegung der einzelnen Abstufungen herangezogen. Erklärtes Ziel des Oberbürgermeisters ist, die Antragstellerin von der Arbeit im Stadtrat auszugrenzen und zu diskriminieren. Zitat: „Wir lassen es nicht zu, daß sie hier eine Rolle spielen“.

Glaubhaftmachung: Vorlage eines Interviews mit dem Oberbürgermeister Fritz Schramma im Express vom 28.09.2004

Gleichzeitig wollte man aber die FDP-Fraktion aus politischen Gründen nicht von den Zuwendungen ausschließen. Diese mißbräuchlichen Erwägungen führten zu dem hier angegriffenen Beschluß. Dieser ist folglich auch aus diesem Grunde rechtswidrig. In der vorherigen Ratsperiode hatte die FDP gerade mal 4 Ratsmitglieder. Dieser Fraktion wurde für die Ratsperiode 1999 bis 2004 selbstverständlich ein hauptamtlicher Geschäftsführer, ein hauptamtlicher Referent sowie mehrere Bürokräfte bezahlt. Folglich erkannte der beklagte Rat damals an, dass ohne hauptamtlichen Geschäftsführer bzw. ohne Bürokraft eine Fraktion in einer Millionstadt wie Köln ihre organschaftlichen Aufgaben nicht erfüllen kann. In den letzten 5 Jahren wurde auch nicht festgestellt, dass der für die damalige FDP Ratsfraktion eingesetzte Bedarf übersetzt bzw. überhöht gewesen wäre. Dem beklagten Rat geht es insoweit nicht um eine sachgerechte Differenzierung, sondern ausschließlich um eine sachfremde Diskriminierung der politisch missliebigen Antragstellerin.

Zudem verstößt der Beschluß gegen die Chancengleichheit und den Minderheitenschutz, die sich aus Art. 21 GG herleiten. Auch Minderheiten sollen, wenn sie in Volksvertretungen gewählt werden, ihre politischen Auffassungen wirksam vertreten können. Um diese Aufgabe zu erfüllen, muß die Antragstellerin über die notwendigen sachlichen und personellen Mittel verfügen. Würden lediglich die anderen Fraktionen über hauptamtliche Mitarbeiter, insbesondere einen Geschäftsführer verfügen, wäre die Antragstellerin ihnen gegenüber überproportional benachteiligt, da sie beispielsweise nicht in ausreichendem Maße Öffentlichkeitsarbeit betreiben könnte. Daneben wird die Antragstellerin darüber hinaus gegenüber den anderen Fraktionen wesentlich benachteiligt, da sie ohne hauptamtlichen Geschäftsführer noch nicht einmal ihre kommunalverfassungsrechtlich zugewiesenen Teilnahmerechte ordnungsgemäß erfüllen kann.

Die Antragstellerin wird durch das streitgegenständliche Fraktionsfinanzierungsmodel zu einer Fraktion dritter Klasse abgestraft. Sie wird mit einem Etat „aus der dritten Kreisklasse“ bestückt und ist mit diesem Etat natürlich gegenüber den anderen Fraktionen, die „unter vollprofessionellen Bedingungen“ arbeiten, in keinerlei Hinsicht konkurrenzfähig. Die Ratsmehrheit mag den Einzug der Antragstellerin in den Kölner Rat bedauern. Dieser Umstand gibt der Ratsmehrheit jedoch nicht das Recht, die Antragstellerin unter Missachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes rechtswidrig zu diskriminieren.

Nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gefahr zu verhindern. Bezüglich des Anordnungsgrundes ist beim Kommunalverfassungsstreit zu berücksichtigen, daß es nicht nur auf die subjektive Betroffenheit der Antragstellerin ankommt, sondern vor allem darauf, ob die begehrte einstweilige Anordnung bei objektiver Betrachtung im Interesse der Gemeinde geboten ist. Dies ist vorliegend der Fall. Durch die erhebliche Benachteiligung der Antragstellerin angesichts der allen anderen Fraktionen gewährten hauptamtlichen Mitarbeiter, wird auch der Willensbildungsprozeß im Rat, zu dem auch die Einbringung von Minderheitenpositionen gehört, nachhaltig beeinträchtigt. Dies würde bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Gemeinde führen, da in der Zwischenzeit die Antragstellerin ihre organschaftlichen Aufgaben als Fraktion nur unzureichend erfüllen kann.

Demgegenüber würde eine möglicherweise nicht notwenige Bezuschussung von zwei hauptamtlichen Mitarbeitern der Antragstellerin die Gemeinde wenn überhaupt nur marginal berühren.

Es liegen daher sowohl ein Anordnungsgrund als auch ein Anordnungsanspruch vor.

Da die Antragstellerin durch den streitgegenständlichen Ratsbeschluss bereits von Oktober 2004 von den begehrten Zuwendungen ausgeschlossen ist, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung geboten, da die Antragstellerin die Wartezeit bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens überbrücken muss und sonst ihre Fraktionsarbeit wegen des Fehlens notwendiger finanzieller Mittel nahezu zum erliegen kommt, jedenfalls eine geordnete und wirksame Fraktionsarbeit nicht gewährleistet ist. Die Antragstellerin hat danach einen Anspruch auf Personalkostenzuschüsse für einen hauptamtlichen Geschäftsführer (BAT I a) sowie für eine hauptamtliche Bürosekretärin (VI b) da der Beschluss vom 14.10.04 insoweit rechtswidrig ist, als er die Antragstellerin von diesen Zuwendungen ausschließt.

Beisicht

-Rechtsanwalt-