Klage gegen den Polizeipräsidenten

Die Bürgerbewegung pro Köln hat gegen den Kölner Polizeipräsidenten Klaus Steffenhagen (SPD) beim Verwaltungsgericht eine Klage eingereicht, die darauf abzielt, festzustellen, daß die am 20. September 2008 erfolgte Verbotsverfügung gegen den Anti-Islamisierungskongreß rechtswidrig gewesen ist. Die Klage wird vom Dortmunder Rechtsanwalt André Picker vertreten.

Pro Köln hatte am 20. September 2008 von 12:00 bis 18:00 Uhr in Köln eine Versammlung angemeldet, die unter dem Versammlungsthema „Wahlkampferöffnung zum Kommunalwahlkampf 2009: ‚Nein zur Islamisierung Europas – Nein zur Kölner Groß-Moschee’“ stand. Als Versammlungsort war alternativ der Roncalliplatz, der Neumarkt oder der Heumarkt vorgesehen. Zu dieser Versammlung hatte pro Köln alle Kölner Bürgerinnen und Bürger sowie in- und ausländische Gäste und Journalisten eingeladen. Zu diesen Gästen, die großteils als Redner vorgesehen waren, zählten unter anderen das Mitglied des Deutschen Bundestages Henry Nitzsche, die Mitglieder im Europäischen Parlament Andreas Mölzer und Mario Borghezio, das Mitglied im Österreichischen Nationalrat Harald Vilimsky, das Mitglied im Flämischen Parlament Filip Dewinter, der ehemalige Europaabgeordnete und Journalist Harald Neubauer sowie zahlreiche andere Funktions- und Mandatsträger.

Die Versammlung war unter dem Einsatz erheblicher, noch nicht abschließend bezifferbarer finanzieller Mittel seit Monaten beworben worden.

Im Vorfeld der Versammlung erfolgten zusammen mit der Kölner Polizei mehrere Kooperationsgespräche, um den reibungslosen Ablauf der Versammlung zu gewährleisten. In diesen Gesprächen hatte die Klägerin auf ausdrücklichen Wunsch der Beklagten als Versammlungsort den Heumarkt in Köln akzeptiert. Der Großteil der Versammlungsteilnehmer sollte sich am Veranstaltungstag an der S-Bahn-Haltestelle des Flughafens Köln/Bonn einfinden, um dann unter Polizeibegleitung über den Kölner Hauptbahnhof, Breslauer Platz und Rheinufertunnel dem Heumarkt zugeführt zu werden. Dieses Vorgehen beruhte auf einem Vorschlag der Kölner Polizei. Diesem Vorschlag stimmte pro Köln nach einer ausführlichen Beratung zu.

Entsprechend den getroffenen Absprachen erhielt die Klägerin die Anmeldebestätigung.

In der Nacht von Freitag auf Samstag, den 20. September 2008, wurden nach polizeilicher Absprache die zur Versammlungsdurchführung benötigten aufwendigen Hilfsmittel wie Bühne, Videoinstallation etc. auf dem Heumarkt aufgebaut.

Die Versammlung begann am 20. September 2008 wie vorgesehen gegen 12:00 Uhr. Zu diesem Zeitpunkt befanden sich auf dem Heumarkt ca. 150 Teilnehmer, darunter der „Organisationsleiter Heumarkt“ Manfred Rouhs und das Mitglied im Europäischen Parlament Mario Borghezio, während sich das Gros der ca. 500 bis 600 Versammlungsteilnehmer noch am S-Bahnsteig des Flughafens Köln/Bonn aufhielt. Entgegen den mit der Beklagten getroffenen Absprache konnte eine Zuführung der Versammlungsteilnehmer zum Heumarkt nicht erfolgen, weil die Beklagte nunmehr aufgrund angeblich unsicherer Lage am Hauptbahnhof Köln den zugesagten Polizeischutz verwehrte.

Um ca. 12:35 Uhr erließ dann der Kölner Polizeipräsident gegen die Versammlung auf dem Heumarkt eine Verbotsverfügung.

In dieser Verbotsverfügung stützt sich die beklagte Polizeiführung auf § 15 I Versammlungsgesetz. Sie behauptet eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, begründet auf den polizeilichen Notstand, ausgelöst durch Gewalttätigkeiten der Gegendemonstranten.

Sie sah die tatbestandlichen Voraussetzungen als gegeben an, indem sie im wesentlichen ausführt, daß es ihr trotz des Einsatzes aller im Bundesgebiet verfügbaren Polizeikräfte aus Verhältnismäßigkeitserwägungen wegen der massiven Ausschreitungen unfriedlicher Gegendemonstranten nicht möglich wäre, Versammlungsteilnehmern den Zugang zum Versammlungsort zu ermöglichen. So sei der Zugang zum Heumarkt durch eine Vielzahl von Gegendemonstranten blockiert gewesen. Ein Einschreiten gegen die Störer würde zu massiven Beeinträchtigungen von Rechtsgütern auch unbeteiligter Personen (friedliche Gegendemonstranten und Passanten) führen. Zudem seien alternative Örtlichkeiten zur Durchführung der Versammlung geprüft worden. Diese seien jedoch mangels erforderlicher Schutzmaßnahmen nicht zu realisieren gewesen, da die entsprechenden Einsatzmittel am vorgesehenen Veranstaltungsort Heumarkt gebunden gewesen seien.

Mithin sei der Erlaß der Verbotsverfügung die einzige verhältnismäßige Maßnahme gewesen, um die gegenwärtige erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit, insbesondere Leib und Leben von Personen, abzuwenden.

Als Rechtsgrundlage für das Verbot der Versammlung benannte die Beklagte § 15 I Versammlungsgesetz. Hiernach ist Voraussetzung eines Verbots, daß anders einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht begegnet werden kann, die nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen bei Durchführung der Versammlung mit großer Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist.

Die angegriffene Verbotsverfügung beruht nicht auf der Annahme, daß von der geplanten und begonnenen Versammlung der Klägerin Gefahren für die öffentliche Sicherheit ausgehen würden; sie ist aber auf das gewaltsame Vorgehen und das Bevorstehen weiterer gewalttätiger Aktionen von Gegendemonstranten gestützt. Die Klägerin ist damit versammlungs- und polizeirechtlich als sogenannter „Nichtstörer“ anzusehen.

Der Staat ist indes durch das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit gehalten, die Grundrechtsausübung möglichst vor Störungen und Ausschreitungen Dritter zu schützen und behördliche Maßnahmen primär gegen die Störer zu richten, um die Durchführung der Versammlung zu ermöglichen (BVerfGE 69, 315/355 f./360 ff.; BVerfGK 8, 79/80).

Gegen die Versammlung selbst darf in solchen Fällen nur ausnahmsweise, und zwar nur unter den besonderen Voraussetzungen des sogenannten polizeilichen Notstandes eingeschritten werden (BVerfG NJW 2000, 3053; NJW 2001, 1411 f.; BVerfGK 8, 79 ff.; BVerfG, 1 BvR 1418/07 vom 26.6.2007). Dies setzt voraus, daß die Gefahr auf andere Weise nicht abgewehrt werden kann und die Störung auf andere Weise nicht beseitigt werden kann und die Verwaltungsbehörde nicht über ausreichende eigene, eventuell durch Amts- und Vollzugshilfe ergänzte, Mittel und Kräfte verfügt, um die gefährdeten Rechtsgüter wirksam zu schützen (BVerfG NJW 2001, 1411 f.). Der Staat darf hierbei insbesondere nicht dulden, daß friedliche Demonstrationen einer bestimmten politischen Richtung – hier einer rechtsgerichteten, demokratischen Bürgerbewegung – durch gewalttätige Gegendemonstrationen verhindert werden (BVerfGK 8, 79/81). Gewalt von „links“ ist keine verfassungsrechtlich hinnehmbare Antwort auf eine zu unrecht behauptete Bedrohung der rechtsstaatlichen Ordnung von „rechts“. Drohen Gewalttaten als Gegenreaktion auf Versammlungen, so ist es Aufgabe der zum Schutz der rechtsstaatlichen Ordnung berufenen Polizei, in unparteiischer Weise auf die Verwirklichung der Versammlungsfreiheit für alle Grundrechtsträger hinzuwirken (vgl. BVerfG NJW 2000, 3053/3056). Geht also eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit nicht von der Versammlung selbst, sondern von Gegendemonstranten aus, ist mithin insbesondere zu prüfen, ob die Inanspruchnahme des Nichtstörers durch eine versammlungsrechtliche Verfügung gegenüber den Veranstaltern von Gegendemonstrationen vermieden werden kann. Keinesfalls darf der Nichtstörer einem Störer gleichgestellt und die Auswahl des Adressaten der versammlungsrechtlichen Verfügung von bloßen Zweckmäßigkeitserwägungen abhängig gemacht werden (BVerfG, 1 BvR 1418/07). Dabei ist stets zu beachten, daß das Grundgesetz auf der Einhaltung der Regeln des Rechtsstaats, den es zu verteidigen gilt, besteht (BVerfG NJW 2000, 3054).

Die verfassungsgerichtliche Judikatur geht damit von objektiver Unmöglichkeit als echtem polizeilichen Notstand aus.

Neben dem Fall der objektiven Unmöglichkeit wird teilweise noch der sog. „unechte polizeiliche Notstand“ anerkannt (z.B. Schmidt-Jortzig, JuS 1970, 509 f.). Ein solcher soll vorliegen, wenn die Schäden, die der öffentlichen Sicherheit bei einem Einschreiten gegen Störer drohen würden, in extremem Mißverhältnis zum erstrebten Erfolg stünde. Die in einem solchen Fall mögliche Inanspruchnahme des Nichtstörers durch Auflösung der Ausgangsveranstaltung komme demnach dann in Betracht, wenn es beim Einschreiten der Polizei gegen die Störer zu schweren Ausschreitungen bürgerkriegsähnlichen Zuschnitts mit Auswirkungen auch für die Ausgangsversammlung bzw. unbeteiligte Dritte käme. In einer solchen Ausnahmesituation müsse der Grundrechtsschutz für die Ausgangsversammlung zurücktreten, weil rechtsstaatliches Polizeirecht keine Rechtsdurchsetzung um jeden Preis verlange.

Angesichts der oben dargestellten neuen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist diese „Theorie des unechten polizeilichen Notstandes“ nach diesseitiger Auffassung zu recht gegenstandslos geworden. Denn ansonsten könnte die Polizei durch entsprechende Einsatzplanung mit Vorhalten geringer Einsatzkräfte die Ausübung von Art.8 I GG über den polizeilichen Notstand leer laufen lassen. Das Gebrauchmachen von Art.8 I GG stünde letztlich wieder zur Disposition gewaltbereiter Störer (BVerfG NJW 2000, 3053; OVG Weimar NVwZ-RR 1997, 289; OVG Bautzen NJ 1998, 666).

Den dargelegten verfassungsrechtlichen Maßstäben bei der Auslegung des § 15 I Versammlunggesetz hält die angegriffene Verbotsverfügung nicht stand.

Zunächst wird von pro Köln bestritten, daß die Polizei tatsächlich alle im Bundesgebiet verfügbaren Kräfte im Einsatz hatte. Die Beweislast liegt insoweit auf Seiten der Beklagten. Eine pauschale Behauptung dieses Inhalts reicht nicht aus, die Voraussetzungen des polizeilichen Notstands herbeizuführen (vgl. BVerfG NJW 2001, 2069/ 2072; BVerfGK 8, 79/82). Jedenfalls aber reichten die vorhandenen Einsatzkräfte ohne weiteres aus, den Versammlungsteilnehmern den Zugang zum Heumarkt zu ermöglichen. Hier fehlte es nicht an den verfügbaren Einsatzkräften, sondern an dem politisch motivierten Willen der Einsatzleitung.

Dies ergibt sich aus folgenden Umständen:

Zum einen weist die Verbotsverfügung nicht aus, worauf sich nun der polizeiliche Notstand begründet. Die angegebenen „massiven Ausschreitungen unfriedlicher Gegendemonstranten mit Verletzten“ geben nur ein ungenaues Bild der Lage; es werden jedoch keine Tatsachen mitgeteilt, aus denen sich ergibt, daß die Polizei die Durchsetzung des Versammlungsrechts der Klägerin nicht mit unmittelbarem Zwang im Sinne der §§ 57 ff. Polizeigesetz NRW erreichen könnte. Die Verbotsverfügung teilt auch nicht die ungefähre Anzahl unfriedlicher Gegendemonstranten im Verhältnis zu den vor Ort (Heumarkt) eingesetzten Polizeikräften mit, aus denen sich Rückschlüsse auf den behaupteten polizeilichen Notstand ergeben könnten. Auch aus der mitgeteilten Tatsache, daß der Zugang zum Heumarkt „durch eine Vielzahl von Gegendemonstranten blockiert“ gewesen sei, erhellen sich nicht die Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes. Statt dessen zieht sich die Beklagte in ihrer Verbotsverfügung auf nicht näher dargelegte Verhältnismäßigkeitserwägungen zurück, die in dieser Form angesichts der aus Art.8 GG abgeleiteten verfassungsrechtlichen Vorgaben bei der Auslegung des § 15 I Versammlungsgesetz keinen Raum haben können.

Inwieweit ein Einschreiten gegen die Störer zu massiven Beeinträchtigungen von Rechtsgütern unbeteiligter Personen bei der Zuführung der Versammlungsteilnehmer zum Heumarkt führen würde, unterliegt einer Prognoseentscheidung, die gleichfalls auf Tatsachen gestützt werden muß, nicht jedoch auf bloße Vermutungen beruhen darf (BVerfGE 69, 315/354). Derartige Tatsachen werden in der Verbotsverfügung ebenfalls nicht mitgeteilt.

Die angesichts der verfassungsrechtlichen Bedeutung der Versammlungs- und Meinungsfreiheit als Lebenselixier der demokratischen Staatsform (Depenheuer in: Maunz/ Dürig, GG, 48. Lfg.2006, Art.8 Rn. 5) mangelhafte Begründung der Verbotsverfügung ist entweder Ausdruck unzureichender Kenntnis der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zur Problematik des polizeilichen Notstandes im Versammlungsrecht (woran wir bei pro Köln nicht glauben mögen) oder aber Erfüllung politischer Vorgaben. So hat der Oberbürgermeister der Stadt Köln, Fritz Schramma, von der Verbotsverfügung bereits vor Bekanntgabe an die Klägerin Kenntnis gehabt.

In jedem Fall gab es keine Situation, die als polizeilicher Notstand im Sinne der verfassungsgerichtlichen Interpretation zu bezeichnen war. Dies räumt letztlich auch der Polizeieinsatzleiter Polizeidirektor Temme ein, wenn er in einem Zeitungsinterview gegenüber dem „Kölner Express vom 24.09.2009“ auf die Frage „Warum kam es trotzdem durch Linksautonome zu Krawallen?“ antwortete: „Totale Sicherheit gibt es nicht. Uns war im Vorfeld bewußt, daß es Ausschreitungen geben könnte. Die haben wir aber zügig im Griff gehabt.“

In ähnlicher Weise äußerte sich der Innenminister des Landes NRW, Ingo Wolf (FDP), indem er feststellte, daß die Polizei ihre Arbeit „souverän bewältigt“ habe (Zeitungsartikel in der „Westfälischen Rundschau“ vom 26.09.2008). Eine „souveräne Bewältigung“ sieht anders aus. Sie läßt sich jedenfalls nicht mit der Ausrufung des polizeilichen Notstands in Einklang bringen.

Wenn somit kein polizeilicher Notstand gegeben war, durfte die Beklagte nicht gegen die Klägerin im Wege einer Verbotsverfügung vorgehen, sondern hätte sich mit versammlungsrechtlichen Maßnahmen an die Gegendemonstranten halten müssen. Ausweislich des Inhalts der Verbotsverfügung ist eine dahingehende Prüfung offensichtlich unterblieben.

Durch die Verbotsverfügung wurde die Klägerin massiv in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise in ihren Grundrechten aus Art. 8 I und 5 I GG verletzt.

Die Verletzung des Art.8 I GG (Versammlungsfreiheit) liegt vorliegend auf der Hand. Für Versammlungen unter freiem Himmel kann das Recht aus Art.8 I GG durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden. Eine auf § 15 I Versammlungsgesetz gestützte rechtmäßige Verbotsverfügung beschränkt damit in wirksamer Weise die Versammlungsfreiheit.

Da aber – wie dargelegt – vorliegend die Rechtswidrigkeit der Verbotsverfügung zu beobachten ist, kann eine wirksame Beschränkung des Grundrechts nicht eintreten.

Darüber hinaus stellt sich die Verbotsverfügung auch als Verletzung des Art.5 I GG (Meinungsfreiheit) dar.

Wegen der großen Bedeutung,  die der öffentlichen Meinung in der Demokratie zukommt – so ist die Meinungsäußerungsfreiheit für die Demokratie schlechthin „konstituierend“ (BVerfGE 20, 97; 93, 292) -, wird die freie Bildung der öffentlichen Meinung als durch Art. 5 I GG mitgarantiert angesehen (BVerfGE 8, 112; 20, 98).

Der Klägerin war es durch die angegriffene Polizeiverfügung in rechtswidriger Weise schlechthin verweigert worden, an der freien Bildung der öffentlichen Meinung im Wege der Versammlungskundgebung teilzuhaben (vgl. insoweit auch Isensee, Die Welt, 23.09.2008).

Immer wieder haben politische und behördliche Vertreter im Vorfeld der angekündigten Versammlung der Klägerin offen oder hinter vorgehaltener Hand dazu aufgerufen, die Versammlung unter allen Umständen zu verhindern. In diesem Zusammenhang wurde meist ein Zitat angefügt: „Kein Schutz der Freiheit für die Gegner der Freiheit.“ Wer seine Entscheidungen nach dem Primat eines derartigen Zitats ausrichtet, sollte nachdenklich werden, wenn er nach dem Urheber forscht. Das Zitat wird Saint Just zugeschrieben, geäußert auf dem Höhepunkt des jakobinischen Terrors Anfang der 90er Jahre des 18. Jahrhunderts. Eine Losung solcher Herkunft sollte für einen Rechtsstaat suspekt sein (Hoffmann-Riem, NJW 2004, 2781). Zu den Errungenschaften des Rechtsstaats gehört, daß er inhaltlich neutral ist. Er darf Kritik nicht als erwünscht oder unerwünscht definieren und je nach dem Ergebnis dieser Definition rechtlich unterschiedlich behandeln (Hoffmann-Riem, a.a.O., S.2782). Wer meint, Grundrechte politisch einfärben zu dürfen, demontiert sie (Seifert, Die Polizei 1998, 206).

Die Chancengleichheit auf Teilhabe an der politischen Willensbildung, die auch die Klägerin für sich in Anspruch nimmt und nehmen wird, verkörpert sich gerade in den Grundrechten der Meinungs- und Versammlungsfreiheit. Die Offenhaltung der gleichen Chance läßt sich aus dem parlamentarischen Gesetzgebungsstaat nicht wegdenken. Sie bleibt das Gerechtigkeitsprinzip und die existenznotwendige Selbsterhaltungsmaxime (vgl. Carl Schmitt, Legalität und Legitimität, 2. Aufl. 1968, S. 32).